Welche Grundsätze hat der EU-Haushalt? Wie entscheidet die EU über ihren Haushalt? Wer ist an der Entstehung des Haushaltes beteiligt? Und wer kontrolliert den EU-Haushalt?
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Mit dem Beginn des Jahres 2017 ist die EU in der Mitte ihres aktuellen Finanzrahmens 2014-2020 angekommen. Doch welche Bedeutung hat dieser Finanzrahmen in der europäischen Haushalts- und Finanzpolitik? Im folgenden stellen wir dar, warum es überhaupt einen EU-Haushalt gibt.
Denn gemessen an der Wirtschaftskraft seiner Mitglieder fällt der Haushalt sehr gering aus. Von daher wirkt die EU eher über Regeln und Gesetze als über eine ausgabengesteuerte Politik, wie dies in den Mitgliedstaaten der Fall ist.
Allerdings gibt es einen EU-Haushalt. Welche Grundsätze er besitzt, in welchem Verfahren er aufgestellt wird und wie er kontrolliert wird, beschreiben wir im folgenden.
Grundsätze: Wofür soll der EU-Haushalt Mittel bereitstellen?
1) Bereitstellung öffentlicher Güter auf europäischer Ebene
Was ist ein öffentliches Gut? Einfach formuliert: Leistungen, die nicht am Markt durch Angebot und Nachfrage zustande kommen da ein Marktversagen vorliegt.
Denn ein öffentlich Gut ist dadurch charakterisiert, dass Nutzer nicht von der Leistung ausgeschlossen werden können, wenn sie keine Zahlungen leisten. Zudem kann die Leistung von unendlich vielen Personen gleichzeitig ohne Einbußen konsumiert werden.
Bereits auf der nationalen Ebene ist es auf Seiten der Politik solche Güter bereitzustellen (etwa Bildung, Gesundheit etc.).
Für die europäische Ebene zählen hierzu vor allem die Güter Sicherheit und Umwelt. Leistungen, die nicht von einem Staat alleine erbracht werden können.
2) Ausgleich grenzüberschreitender Effekte
Vor allem bei Transport- und Verkehrsnetzen entstehen grenzüberschreitende Effekte. Dann ein gut ausgebautes Verkehrsnetz sollte keine Grenzen kennen.
Gerade in diesem Bereich ist es sinnvoll, diese Leistungen auf europäischer Ebene zu erbringen und zu koordinieren. Daher sollten in diesem Bereich auf EU-Ebene Mittel vorhanden sein und Entscheidungskompetenzen vorliegen.
3) Umsetzung politischer Ziele
Die EU verfolgt politische Ziele, wie z.B. den regionalen Ausgleich, wirtschaftlichen Fortschritt oder eine starke außenwirtschaftliche Position.
Nicht alle diese Ziele können durch Gesetze und Regulierungen in der Wirtschafts- und Währungsunion umgesetzt werden. Von daher benötigt die EU Mittel um diese Ziele umzusetzen bzw. ihr Erreichen zu unterstützen. Die europäische Regionalpolitik ist hierfür ein Beispiel.
Die Grundsätze des EU-Haushaltes
- Mehrjähriger Finanzrahmen: Für mindestens 5 Jahre bildet er die Grundlage für die EU-Finanzierung. Der Finanzrahmen beinhaltet Obergrenzen für die Ausgaben. Hieran wird werden die jährlichen Haushaltspläne angepasst.
- Jährlichkeit: Der EU-Haushalt wird jährlich immer für das nächste Kalenderjahr erstellt. D.h. alle Einnahmen und Ausgaben beziehen sich auf dieselbe Haushaltsperiode, die vom 1. Januar bis zum 31. Dezember eines Jahres geht. Allerdings hat die EU in mehreren Politikfeldern mehrjährige Ausgabenprogramme. Dies führt dazu, dass in einem laufenden Haushaltsjahr Verpflichtungen für spätere Jahre entstehen können.
Der EU-Haushalt beinhaltet deshalb 2 Arten von Mittelzuweisungen:
- Mittel für Verpflichtungen: Sie sind nicht nur auf das laufende Jahr begrenzt
- Mittel für Zahlungen: Sie gehen aus der Erfüllung von Verpflichtungen hervor. Diese Mittel können in der Realität geringer ausfallen als geplant. Denn oftmals werden bereitgestellte Mittel von den Mitgliedstaaten auch nicht abgerufen. Z.b. bei der Regionalpolitik, bei der ja das Prinzip der Ko- Finanzierung gilt.
- Keine Verschuldung: Die EU darf keine Schulden machen. D.h. der Haushalt muss für jedes Jahr ausgeglichen sein.
- Übereinstimmung Gesetze und Ausgaben: Die EU darf keine neuen Rechtsakte (z.B. Richtlinien, Verordnungen usw.) erlassen, die zu erhöhten Ausgaben führen. Und so den festgelegten Haushaltsansatz übersteigen.
- Begrenzte Höhe des EU-Haushaltes: Die Einnahmen des EU-Haushaltes stammen zum größten Teil aus den Beiträgen der Mitglieder. Diese Beiträge sind auf einen festgelegten Höchstsatz ihres Bruttonationaleinkommens begrenzt. D.h. der EU-Haushalt kann zwar wachsen. Aber nur im Ausmaß des Wirtschaftswachstums der EU-Mitgliedstaaten.
Nach welchem Verfahren entscheidet die EU über ihren Haushalt?
Anders formuliert: Wie wird über den Haushalt entschieden? Welche Akteure sind hierbei beteiligt?
Die obigen Merkmale des EU-Haushaltes zeigen bereits, dass der Haushalt in einem 2-stufigen Verfahren bestimmt wird.
Beteiligt an diesem Verfahren ist die EU-Kommission. Sie erstellt die jeweiligen Pläne. Der Ministerrat und das Europäische Parlament. Sie müssen beide dem Haushalt zustimmen, damit er verabschiedet wird. Über den Ministerrat sind auch die Nationalstaaten mit bei den Verhandlungen über den EU-Haushalt anwesend. Als eigentliche Bereitsteller des EU-Haushaltes sind sie im Verhandlungsprozess damit auch am wichtigsten. Selbst wenn sie im „formalen“ Haushalts-verhandlungsprozess so nicht direkt auftauchen.
Aber das 2-stufige Verfahren macht ihre Rolle bei diesem Prozess deutlich:
Schritt 1: Mehrjähriger Finanzrahmen
Seit 1988 wird der Haushaltsplan der EU auf Grundlage eines mehrjährigen Finanzplanes aufgestellt.
Der Finanzplan hat die folgenden 3 Ziele:
- stärkere Haushaltsdisziplin
- Verbesserung des Haushaltsverfahrens
- Verbesserung der interinstitutionellen Zusammenarbeit
Der Finanzplan sollte mindestens einen 5-jährigen Planungshorizont erlauben. Inzwischen ist man aber zu einem 7-jährigen Plan übergegangen.
Bislang gab es die folgenden Finanzzeiträume: 1988-1992 Dieser Finanzrahmen sollte die Gründung der EU sicherstellen bzw. begleiten.
1993-1999. 2000-2006, 2007-2013. Und der aktuelle Finanzrahmen 2014-2020.
Hervorzuheben an dem aktuellen Finanzrahmen sind zwei Aspekte:
Erstens wurde er zum ersten Mal auf Grundlage des Vertrags von Lissabon vereinbart.
Zweitens hat sich die Bezeichnung der Ausgaben des Haushaltss gegenüber den vorhergegangen Perioden verändert. Denn die EU wollte den Fokus weg von der Regional- und Agrarpolitik zur Wettbewerbspolitik verschieben.
Bei der Gestaltung des Finanzplans sind die Mitgliedstaaten von entscheidender Bedeutung. Hier prallen die Gegensätze und unterschiedlichen politischen Interessen direkt aufeinander.
Die Verabschiedung des Plans hängt vollkommen vom politischen Gestaltungswillen und der Kompromissfähigkeit der Mitgliedstaaten ab. Denn der Haushalt kann nur einstimmig beschlossen werden. D.h. jedes Mitglied hat beim Haushalt ein Veto-Recht.
Erhält der Finanzrahmen keine Mehrheit gelten die Ansätze des letzten Jahres weiter.
Neu ist seit dem Vertrag von Lissabon zudem die gestärkte Rolle des EU-Parlamentes. Das Parlament kann nun bei dem gesamten Verhandlungsprozess mitbestimmen. Und seine Zustimmung ist erforderlich, damit der Finanzrahmen in Kraft treten kann.
Schritt 2: Jährlicher Haushaltsprozess
Jedes Jahr läuft der jährliche Haushaltsprozess ab. Aufbauend auf dem vorhergegangen Plan erstellt die EU-Kommission einen Haushaltsvorentwurf. Dieser enthält alle geplanten Einnahmen und Ausgaben der einzelnen EU-Organe. Zudem kann er Vorschläge der Kommission beinhalten.
Dieser Entwurf wird dem Rat vorgelegt. Und anschließend –inklusive Veränderungsvorschläge- an das Parlament weitergeleitet. Im einfachsten Fall stimmt das Parlament zu und der Haushalt ist beschlossen. Andererseits kann das Parlament aber auch Änderungsvorschläge einbringen. Und es kommt zu einem Vermittlungsverfahren.
Je nach Streitpunkten können diese Vermittlungsverfahren kompliziert und langwierig werden. Allerdings ist es so, dass alle Parteien ein Interesse daran haben, den Haushalt fristgerecht zu verabschieden.
Tritt der Haushalt nicht bis zum Beginn des Kalenderjahres in Kraft darf jeden Monat nur 1/12 der Mittel des Vorjahreshaushaltes ausgegeben werden. D.h. der alte Haushalt besteht fort.
Überwachung des EU-Haushaltes
Der EU-Haushalt wird durch diese 3 Akteure verantwortet und überwacht:
- Mitgliedstaaten
- Europäischer Rechnungshof
- Europäische Kommission: OLAF-Dienststelle zur Betrugsbekämpfung
1. Die EU-Mitgliedstaaten
Die EU-Mitgliedstaaten tragen für die Ausgaben der EU-Mittel in ihren jeweiligen Ländern die Verantwortung.
Der Großteil des EU-Budgets fließt immer noch in die gemeinsame Agrarpolitik und in die gemeinsame Regionalpolitik. Und damit in die Mitgliedstaaten.
Sie müssen daher in erster Linie selber sicherstellen, dass die bereitgestellten Mittel nicht verschwendet werden. Und das kein Missbrauch oder Betrug innerhalb der finanzierten Projekte geschieht.
2. Der Europäische Rechnungshof
Auf der europäischen Ebene prüft der europäische Rechnungshof jährlich in einem Bericht die Haushaltsführung aller Einnahmen und Ausgaben. Er folgt dabei den gültigen Grundsätzen von Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit.
3. OLAF
Die Einheit OLAF ist als Dienstelle der Europäischen Kommission zur Betrugsbekämpfung eingesetzt. In dieser Funktion ist auch sie für die Überprüfung des EU-Haushaltes mit zuständig.
